完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)置換辦法 推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

在2020第十一屆中國鋼鐵發(fā)展論壇上，工業(yè)和信息化部原材料工業(yè)司一級巡視員呂桂新就完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)置換辦法、推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況做了匯報(bào)，同時也闡述了自己的看法。

呂桂新認(rèn)為，今年上半年，面對疫情影響和復(fù)雜嚴(yán)峻的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢，鋼鐵行業(yè)發(fā)展也面臨著一些新情況、新問題。如何繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要全行業(yè)深入思考和探討。他就以下幾個方面進(jìn)行了說明。

一、產(chǎn)能置換是推進(jìn)鋼鐵工業(yè)調(diào)整的有效手段

近年來為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于化解過剩產(chǎn)能，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，工信部牢牢把握嚴(yán)禁新上、擴(kuò)大鋼鐵產(chǎn)能項(xiàng)目，對確有必要新上項(xiàng)目的，必須嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)能置換。為此2015年4月工信部出臺了產(chǎn)能置換實(shí)施辦法，2017年又重新修訂發(fā)布了鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法（工信部原2017年337號文）。新辦法于2018年1月1日起開始實(shí)施，根據(jù)中國鋼鐵協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，截止到2019年底，全國新建煉鐵產(chǎn)能是2.46億噸，煉鋼產(chǎn)能是2.76億噸，退出煉鐵產(chǎn)能2.81億噸，退出煉鋼產(chǎn)能3.05億噸，累計(jì)減少煉鐵產(chǎn)能3498萬噸，煉鋼產(chǎn)能2879萬噸，煉鐵和煉鋼平均置換的比例分別為1.14：1和1.1：1。

總體來看產(chǎn)能置換的確是一個好辦法：

一是推動落后產(chǎn)能穩(wěn)妥退出，置換辦法采用清單化管理方式，有效防范了僵尸企業(yè)和已淘汰產(chǎn)能死灰復(fù)燃，為過剩產(chǎn)能的穩(wěn)妥退出和新建產(chǎn)能的有序銜接提供了通道。

二是有效鞏固化解過剩產(chǎn)能的成果，置換辦法對于京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域產(chǎn)能置換比例提出了明確嚴(yán)格的要求，其他地區(qū)實(shí)施減量置換。減量置換有利于實(shí)現(xiàn)控制產(chǎn)能總量、遏止盲目擴(kuò)張的。

三是推動鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。產(chǎn)能置換促進(jìn)了產(chǎn)能的跨區(qū)域流動，尤其是促進(jìn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的地區(qū)的鋼鐵產(chǎn)能有序?qū)τ蛲廪D(zhuǎn)移。緩解了日益嚴(yán)峻的資源能源承載力不足、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。

四是有利于促進(jìn)短流程煉鋼工藝有序發(fā)展。置換辦法規(guī)定了短流程電弧爐煉鋼等量置換的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)長流程向短流程轉(zhuǎn)變和有序發(fā)展。從已公告的產(chǎn)能置換項(xiàng)目來看，新建電爐鋼產(chǎn)能7110萬噸，占新建煉鋼產(chǎn)能的比例25.8%，遠(yuǎn)高于當(dāng)前我國電爐鋼10%的占比。

五是裝備技術(shù)的提升，通過產(chǎn)能置換、建設(shè)新項(xiàng)目，鋼鐵行業(yè)整體裝備水平得到明顯的提升，淘汰了一批小高爐，小轉(zhuǎn)爐。比如說像1000立方米的高爐、100噸以上的轉(zhuǎn)爐，產(chǎn)能占比較2015年分別提高了6.5%和10%。

六是推動鋼鐵行業(yè)兼并重組，近年來各地涌現(xiàn)了一批企業(yè)，通過購買鋼鐵產(chǎn)能的方式整合中小企業(yè)產(chǎn)能，一定程度上加快了行業(yè)兼并重組的步伐。今年5月《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)市場化、法治化、化解過剩產(chǎn)能的長效機(jī)制。在嚴(yán)禁新增產(chǎn)能的前提下，允許企業(yè)之間進(jìn)行產(chǎn)能置換，是在化解過剩產(chǎn)能工作中引入市場機(jī)制，有利于充分市場在配置資源決定性的作用，所以產(chǎn)能置換的辦法需要繼續(xù)堅(jiān)持，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善。

二、產(chǎn)能置換過程中存在的問題

現(xiàn)行的產(chǎn)能置換的辦法暴露出來的問題主要有：

1.執(zhí)行不太嚴(yán)格。在產(chǎn)能置換實(shí)際過程中存在包括法院查封設(shè)備、企業(yè)不配合、地方審核把關(guān)不嚴(yán)的等情況，致使產(chǎn)能置換不能按照工作程序嚴(yán)格執(zhí)行，從而出現(xiàn)“以停代關(guān)”、置換方案制定不合理、未履行產(chǎn)能公示公告程序而先行建設(shè)等一些不規(guī)范現(xiàn)象，增加了新增產(chǎn)能的隱患。

2.監(jiān)管存在漏洞。由于鋼鐵產(chǎn)能行情見長，一些地方和企業(yè)精打細(xì)算，諸如機(jī)型熔爐，一爐多分時有發(fā)生，玩數(shù)字游戲，加大了監(jiān)管的難度。有的企業(yè)還存在以鑄造生產(chǎn)鐵合金打政策擦邊球，弄虛作假的現(xiàn)象，監(jiān)管工作未能及時跟進(jìn)。

3.產(chǎn)能司法拍賣關(guān)系不順。近兩年來多地發(fā)生了法院強(qiáng)制拍賣鋼鐵產(chǎn)能的事件。從目前已經(jīng)實(shí)施的鋼鐵產(chǎn)能司法拍賣案例來講，由于未統(tǒng)籌好去產(chǎn)能、債務(wù)處置、職工安置等問題，致使拍賣后的產(chǎn)能置換難以落地，甚至存在將已經(jīng)列入國家去產(chǎn)能的產(chǎn)能進(jìn)行拍賣的情形，如果被拍賣的產(chǎn)能不能發(fā)及時拆除到位，會造成新的風(fēng)險。

4.落后于行業(yè)的發(fā)展。隨著行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷進(jìn)步和企業(yè)生產(chǎn)效率的提高，出現(xiàn)產(chǎn)能降低、產(chǎn)量增長的矛盾現(xiàn)象。在行業(yè)減量化發(fā)展的大趨勢下，進(jìn)一步提高產(chǎn)能置換比例就有了現(xiàn)實(shí)的需要。2019年全國排名前十位的企業(yè)粗鋼產(chǎn)量占比僅為36.8%，僅比十二五末提高了2.6%，在當(dāng)前行業(yè)迎來兼并重組的重要窗口期，產(chǎn)能置換政策在提高行業(yè)集中度方面可以發(fā)揮更大的推動作用。

三、抓緊修訂完善產(chǎn)能置換辦法

為進(jìn)一步規(guī)范鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作，繼續(xù)深化鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，今年1月23日國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》，暫停公告新的產(chǎn)能置換方案和備案新的項(xiàng)目。這是新的鋼鐵方案和備案新的鋼鐵項(xiàng)目，此通知出臺已經(jīng)半年有余，對行業(yè)的影響很大。為落實(shí)好黨中央“六保六穩(wěn)”的決策部署，促進(jìn)鋼鐵平穩(wěn)運(yùn)行，有必要盡快修訂出臺新的產(chǎn)能置換辦法。為此，針對行業(yè)關(guān)注的一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，工信部多次組織研究行業(yè)協(xié)會，研究咨詢機(jī)構(gòu)、鋼鐵企業(yè)相關(guān)的專家召開了專題研討會，重點(diǎn)深入研究討論廣泛征求各方的意見，進(jìn)一步修改完善置換辦法。新辦法按照全面收緊收嚴(yán)、差別化精準(zhǔn)施策、查漏補(bǔ)缺、健全完善等原則，充分考慮到以下9個方面：

1.重新鑒定大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域。考慮到2+26大氣污染傳輸通道城市以及汾渭平原是鋼鐵產(chǎn)能的集中區(qū)域，應(yīng)對行業(yè)環(huán)保治理和布局調(diào)整提出更高的要求，同時為進(jìn)一步推動鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，倒逼重點(diǎn)地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能向域外轉(zhuǎn)移，結(jié)合當(dāng)前打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等新形勢和新要求，工信部考慮將環(huán)境敏感區(qū)域調(diào)整為國家規(guī)定的大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，其范圍由原來的京津冀、長三角、珠三角擴(kuò)大為京津冀、長三角、珠三角、汾渭平原地區(qū)以及其他2+26大氣通道城市，并對大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)文明示范區(qū)、以及長江岸線一公里范圍內(nèi)等區(qū)域的鋼鐵產(chǎn)能的總量和新建鋼鐵項(xiàng)目提出了工作要求。

2.明確退出產(chǎn)能的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為避免出現(xiàn)各地報(bào)備國務(wù)院的底單產(chǎn)能出現(xiàn)可能與置換辦法所換算的產(chǎn)能不一致，規(guī)定退出產(chǎn)能數(shù)量以2016年國資委和各省級人民政府上報(bào)國務(wù)院備案的產(chǎn)能和2016年及以后建成的項(xiàng)目備案產(chǎn)能進(jìn)行核定，使產(chǎn)能置換與去產(chǎn)能工作緊密銜接。為加快處置僵尸企業(yè)，倒逼不具備市場競爭優(yōu)勢的低效產(chǎn)能盡快退出，有必要對僵尸產(chǎn)能加以限制，同時為避免非鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能渾水摸魚，我們已在原來“六個不得用于產(chǎn)能置換”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加嚴(yán)，將僵尸企業(yè)和鐵合金用于不可置換的產(chǎn)能范圍。

3.進(jìn)一步加嚴(yán)置換比例，在當(dāng)前鋼鐵行業(yè)步入減量發(fā)展的大背景下，產(chǎn)能置換比例的設(shè)定必須保證項(xiàng)目實(shí)施后，產(chǎn)能得到有效控制。不能出現(xiàn)名義上產(chǎn)能減少、實(shí)際上產(chǎn)量增加的怪現(xiàn)象，為此工信部已將大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，產(chǎn)能置換比例在不低于1.25：1的比例基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高，其他地區(qū)也進(jìn)一步提出具體的減量置換比例。

4.差異化精準(zhǔn)施策。為提升行業(yè)集中度，已經(jīng)完成實(shí)際性兼并重組的企業(yè)，在產(chǎn)能置換比例方面給予一定程度的政策支持。為引導(dǎo)電弧爐短流程煉鋼和非高爐煉鋼的發(fā)展，促進(jìn)工藝結(jié)構(gòu)優(yōu)化和綠色低碳發(fā)展，對企業(yè)內(nèi)部提出的轉(zhuǎn)爐、建設(shè)電爐且一并退出配套的燒結(jié)、焦?fàn)t、高爐等設(shè)備的項(xiàng)目，以及利用現(xiàn)有的電爐置換新建電爐的項(xiàng)目，對煉鋼產(chǎn)能仍可實(shí)施等量置換。對于退出的配套的燒結(jié)、焦?fàn)t、高爐等設(shè)備，建設(shè)非高爐煉鐵的項(xiàng)目，煉鐵產(chǎn)能可以實(shí)施等量置換。對于同一廠區(qū)內(nèi)不涉及新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項(xiàng)目，如果堅(jiān)持減量置換，企業(yè)冶煉設(shè)備將越置換越小，不利于設(shè)備大型化發(fā)展，因此從實(shí)際出發(fā)，下一步也準(zhǔn)備考慮對這種情形執(zhí)行等量置換。

5.完善全過程的監(jiān)管。為進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，確保產(chǎn)能置換項(xiàng)目實(shí)施過程中不新增鋼鐵產(chǎn)能，已規(guī)定在置換方案公示前和建設(shè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)前由省級工信部門委托具有冶金行業(yè)甲級資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)，分別進(jìn)行事前評估和事后評估，核實(shí)產(chǎn)能方案的真實(shí)性、合規(guī)性，以及建設(shè)項(xiàng)目批件的一致性，評估通過后才可繼續(xù)進(jìn)行。為壓實(shí)產(chǎn)能的項(xiàng)目和參與單位的責(zé)任，對置換過程中存在弄虛作假行為，并導(dǎo)致不良社會影響的企業(yè)，涉及咨詢單位和第三方評估機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒。

6.明確司法拍賣鋼鐵產(chǎn)能的工作程序。鋼鐵產(chǎn)能的司法拍賣是隨著去產(chǎn)能的深入推進(jìn)出現(xiàn)的新情況新問題。已進(jìn)一步明確規(guī)鋼鐵產(chǎn)能司法拍賣的有關(guān)規(guī)定。規(guī)范其適用范圍及相關(guān)工作程序，充分發(fā)揮好各級法院的作用，為依法依規(guī)進(jìn)行鋼鐵產(chǎn)能拍賣提供重要的法律支撐。

7.強(qiáng)化政策的可操作性。為避免一爐多分帶來的監(jiān)管難，已明確規(guī)定同一冶煉設(shè)備，產(chǎn)能原則上不得拆分，出讓。確有必要拆分的嚴(yán)格控制受讓企業(yè)數(shù)量，對同一臺冶煉設(shè)備拆分出讓的情形，建設(shè)項(xiàng)目的投產(chǎn)時間，以第一個實(shí)際建成投產(chǎn)的為準(zhǔn)，相關(guān)置換設(shè)備必須按照要求拆除到位。

8. 將產(chǎn)能換算表調(diào)整為建設(shè)產(chǎn)能核算表?，F(xiàn)行產(chǎn)能換算表中各爐型對應(yīng)的產(chǎn)能與實(shí)際情況基本符合，已不再對具體的爐型數(shù)字做出調(diào)整，有利于保持產(chǎn)能核定的一致性和連續(xù)性。為了與《產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》2019年版有效銜接，工信部刪除了換算表中限制類的爐型，將產(chǎn)能換算表優(yōu)化調(diào)整為建設(shè)產(chǎn)能核算表。

9.妥善處理遺留問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，產(chǎn)能置換政策暫停前，全國正在公示階段和已經(jīng)完成公示公告的產(chǎn)能大約2000萬噸，為有利于行業(yè)穩(wěn)發(fā)展、穩(wěn)預(yù)期，將政策調(diào)整的不影響降至最低，已對產(chǎn)能置換政策暫停前已經(jīng)省級工信主管部門公示公告且無異議的產(chǎn)能方案可按照原來的辦法繼續(xù)執(zhí)行。下一步，工信部將在進(jìn)一步征求相關(guān)意見和建議的基礎(chǔ)上銘記行業(yè)共識、盡快出臺新的產(chǎn)能置換實(shí)施辦法。

工信部相信修訂好辦法、執(zhí)行好辦法，將有利于新形勢下更好的貫徹落實(shí)好黨中央國務(wù)院的決策部署，化解鋼鐵行業(yè)過剩產(chǎn)能，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)能部署，促進(jìn)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，加快企業(yè)兼并重組，推動鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量的發(fā)展。